Upprätthållandet av ett högt förtroende hos allmänheten för domstolarna och domarna är grundläggande i en rättsstat. Möjligheten till ansvarsutkrävande av beslutsfattare inklusive domare är en viktig komponent för att upprätthålla förtroendet och utgör en grundbult i en demokrati. Ett väl fungerande system för ansvarsutkrävande av domare ger legitimitet till rättsväsendet och bidrar till domstolarnas oberoende.
I många länder är frågan om disciplinförfarande för domare en stor fråga för rättsväsendet och ett hett diskussionsämne. Det kan till exempel gälla nyare demokratier där man från statens sida vill komma till rätta med korruption genom så kallad vetting. Det innebär att man gör en grundlig kontroll för att se om en person är lämplig att få eller få behålla exempelvis en domartjänst. I flera beslut från europeiska domstolar har det även konstaterats att den verkställande makten har använt disciplinära åtgärder för att tysta eller avsätta domare som inte har dömt till deras fördel.
Consultative Council of European Judges, som brukar förkortas CCJE, är Europarådets rådgivande organ i frågor som rör domares oberoende, opartiskhet och kompetens. I det senaste yttrandet från CCJE, Opinion 27 från december 2024 behandlas domares disciplinära ansvar. Yttrandet utarbetades mot bakgrund av den oro som beskrivs inledningsvis, det vill säga att den verkställande makten använde disciplinära åtgärder för att tysta eller avsätta domare. Yttrandet reflekterar över grunderna för, motiveringen av och gränserna för domares disciplinära ansvar. Yttrandet innehåller en uppsättning grundläggande principer och rekommendationer som är tillämpliga på alla Europarådets medlemsstater och är utformat för att hantera situationer där domarnas oberoende och opartiskhet kan äventyras.
CCJE uttalar i yttrandet att disciplinansvar för domare bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet, men att det samtidigt inte får undergräva rättsväsendets funktion att avgöra mål opartiskt och i enlighet med lagen.
Yttrandet innehåller 23 rekommendationer, varav de viktigaste är följande.
- Det krävs tydliga regler som säkerställer att de organ som inleder och beslutar om disciplinära förfaranden är oberoende av den verkställande och den lagstiftande makten.
- Systemet ska möjliggöra för domare att delta fullt ut i disciplinära förfaranden och ha rätt att överklaga, i enlighet med artikel 6 i Europakonventionen.
- Förfarandet ska undanta domares beslut, inklusive deras tolkning av lagen eller bevisvärdering, från disciplinära sanktioner.
Tillsynssystemet i Sverige
Jämfört med de flesta andra länder har Sverige ett annorlunda tillsynssystem. Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) utövar tillsyn även över domstolarna och domarna. Båda organen är återhållsamma i sin tillsyn i frågor som gäller rättstillämpningen i ett enskilt mål. Det hänger samman med bestämmelserna i regeringsformen om domstolarnas självständighet. En vanlig ordning i andra länder är att ett oberoende Domarråd utövar tillsynen över domstolarna och domarna.
Vid en översiktlig genomgång av praxis på området från JO och JK framgår att ärendena rör ett mycket brett spann. Vanliga frågeställningar rör långsam handläggning, brister i handläggningen rörande tvångsåtgärder som till exempel häktning, tvångsvård eller nyttjande av handfängsel vid förhandlingar. Det finns också en rad uttalanden från JO och JK rörande olämpligt uppträdande och olämpliga uttalanden av domare. Vidare förekommer en hel del fall som handlar om relationen till och kontakter med representanter för massmedia.
Statens ansvarsnämnd
Statens ansvarsnämnd prövar frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan, avskedande, avstängning och läkarundersökning med tvång beträffande statligt anställda i högre befattningar, bland annat domare.
Nämnden består av fem ledamöter varav ordförande och vice ordförande ska vara jurister och ha erfarenhet som domare. Om det på en domstol uppkommer ett förhållande som bedöms kunna föranleda disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande är domstolen skyldig att göra en anmälan till nämnden. Utöver anmälningar från domstolar i fråga om domare tar nämnden även upp anmälningar som görs av JO eller JK. Däremot har ansvarsnämnden inte egen initiativrätt eller eget tillsynsansvar.
En domare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen får, om felet inte är ringa, meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse av nämnden. Disciplinpåföljderna utgörs av varning och löneavdrag. Beslut från nämnden kan inte överklagas men arbetstagaren kan inom en viss frist väcka talan i domstol mot beslutet. Målet handläggs då som en arbetstvist.
Praxis på området är begränsad men det framgår att nämnden till exempel beslutat om löneavdrag för underlåtenhet att meddela dom inom föreskriven tid och meddelat varning för bristande opartiskhet i domskälen. Nämnden har också beslutat om varning när domare har glömt kvar handlingar på flyg.
Det finns också viss praxis från ansvarsnämnden om prövning av frågan om avsked av domare – många av dessa beslut har gått vidare till domstol genom att talan väckts mot besluten. Merparten av dessa ärenden handlar om brott som domaren har begått utanför tjänsten, till exempel rattonykterhet.
Straffrättsligt ansvar
I Sverige har vi också vid sidan av disciplinförfarandet ett långtgående straffrättsligt ansvar för den enskilde domaren. Regleringen om detta finns i 20 kapitlet brottsbalken. En domare som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövningen åsidosätter vad som vad som gäller för uppgiften kan dömas för tjänstefel. Är tjänstefelsbrottet att anses som grovt doms för grovt tjänstefel. Är felet att anses som ringa, döms inte till ansvar.
Utöver straff för tjänstefel kan en domare enligt samma kapitel dömas för mutbrott och brott mot tystnadsplikt.
Det finns omfattande praxis på området, främst rörande tjänstefel angående felaktig handläggning och underlåtenhet att vidta nödvändiga handläggningsåtgärder. Det förekommer också domar som rör allvarligare fall av felaktig rättstillämpning. Beslut om frihetsberövanden utan laglig grund har i flera fall medfört fällande dom för tjänstefel.
Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende
Det pågår just nu ett utredningsarbete mot bakgrund av 2020 års grundlagskommittés förslag gällande ordinarie domares rättsställning i syfte att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Utredaren ska bland annat göra en översyn av ordningen för ansvarsutkrävande av ordinarie domare. Utredningen ska lämna sina förslag den 13 maj i år.
Slutsats
Avgöranden från Europadomstolen och EU-domstolen har under senare tid klargjort att formerna för ansvarsutkrävande behöver innehålla skyddsregler som förhindrar all risk för politisk kontroll över domstolarna. Den nuvarande ordningen med prövning i Statens ansvarsnämnd och en domstolsprövning i arbetsrättslig ordning får anses fungera tillfredställande. Det saknas dock regler som tryggar att Statens ansvarsnämnd även i ett förändrat politiskt läge kan bedriva sin verksamhet utan otillbörligt inflytande från regeringen. Av rättsstatliga skäl har den nuvarande ordningen därför kritiserats. Om man jämför CCJE:s rekommendationer med den svenska ordningen finns det även annat som skaver. Exempel på det är det långtgående straffrättsliga ansvaret vid sidan av ansvarsutkrävande genom disciplinansvar. Disciplinpåföljd i form av löneavdrag är en annan komponent i det svenska systemet som inte rekommenderas av CCJE. Det ska bli intressant att läsa vad den särskilde utredaren kommer att föreslå angående ansvarsutkrävande i maj.
Läsa vidare
https://rm.coe.int/opinion-no-27-2024-of-the-ccje/1680b2ca7f
