Bakgrund till ärendena på migrationsrättens område
Jag började arbeta som domare i Kammarrätten i Stockholm 2008 och hade då ingen erfarenhet av att arbeta med mål som rör utlännings- eller medborgarskapsärenden, så kallade migrationsmål. Också kammarrätten var då helt ny i sin uppgift att vara högsta och sista instans i sådana mål.
Migrationsmål i domstol är alltså något ganska nytt, men utlännings- och medborgarskapsärenden har en betydligt längre historia. För ungefär 130 år sedan var det fritt för utlänningar att resa in i landet och att arbeta här så länge man inte var det som då kallades ”lösdrivare”, det vill säga någon som saknade och försökte undvika fast arbete och bostad. I början av 1900-talet kom de första bestämmelserna i syfte att reglera invandringen. Olika myndigheter har därefter under årens lopp fram till i våra dagar hanterat utlänningsärendena, senast Migrationsverket.
Medborgarskapsärenden kan sägas vara ännu äldre. Redan under medeltiden gjorde den tidens lagar skillnad på ”utlänning” och ”icke utlänning”. Sedan mitten av 1800-talet har det varit möjligt att ansöka om svenskt medborgarskap, vilket då gjordes hos ”Konungen”. I modern tid har också dessa ärenden prövats av Migrationsverket.
Så är det idag
Den nuvarande ordningen där Migrationsverkets beslut i utlännings- och medborgarskapsärenden överklagas till allmän förvaltningsdomstol, under benämningen migrationsdomstol, infördes i mars 2006, det vill säga för knappt 20 år sedan. Då inrättades också Migrationsöverdomstolen vid Kammarrätten i Stockholm som sista instans i dessa mål. Den nya ordningen kom till efter nästan tio års funderande på hur de nya reglerna skulle se ut. Till slut stannade lagstiftaren för att det skulle bli en uppgift för vissa förvaltningsdomstolar, Stockholm, Göteborg och Malmö, att överpröva Migrationsverkets beslut. De blev därför migrationsdomstolar. Den dåvarande överprövningsinstansen Utlänningsnämnden lades ned. Så småningom blev även den förvaltningsdomstol som finns i Luleå migrationsdomstol.
I förvaltningsdomstol är det normalt att målen prövas i tre domstolsinstanser, förvaltningsrätt och kammarrätt samt Högsta förvaltningsdomstolen som sista instans. Med hänsyn till att det framför allt i asylärenden är viktigt med en skyndsam handläggning, ansåg lagstiftaren att instanskedjan för migrationsmålen behövde vara kortare. Kammarrätten i Stockholm fick därför i uppgift att under benämningen Migrationsöverdomstolen vara sista instans för samtliga migrationsdomstolars avgöranden.
Migrationsöverdomstolens uppgift är att vägleda
En viktig fråga för lagstiftaren med den nya instans- och processordningen var ökad öppenhet och insyn i ärenden om asyl. Därför infördes en rätt till muntlig förhandling i många situationer vid migrationsdomstolarnas handläggning av migrationsmålen. En annan viktig sak är att det numera finns två parter i processen, det vill säga både utlänningen och Migrationsverket är parter. Att förverkliga en ökad öppenhet och insyn är framför allt en uppgift för de första instanserna, det vill säga Migrationsverket och migrationsdomstolarna.
Migrationsöverdomstolen, som sista och högsta instans i migrationsmålen, har en annan uppgift, nämligen att ha ansvaret för praxisbildningen på området. Det innebär att domstolen ska besluta vägledande avgöranden som kan bidra till att underinstansernas beslut är enhetliga, det vill säga att lika fall behandlas lika. För att Migrationsöverdomstolen ska kunna göra det på ett effektivt sätt ställs särskilda krav för att domstolen ska få pröva ett migrationsmål. Grunderna för att ett så kallat prövningstillstånd ska få beviljas i ett mål är att det finns antingen prejudikatskäl eller så kallade extraordinära skäl. Det innebär att Migrationsöverdomstolen får bevilja prövningstillstånd i migrationsmål på samma grunder som gäller för Högsta förvaltningsdomstolens prövning av andra mål från förvaltningsdomstolarna.
Prövningstillstånd på grund av prejudikatskäl handlar om sådana fall där det finns ett allmänt intresse av att ett mål prövas så att avgörandet kan bidra till vägledning för beslut i liknande ärenden. Det innebär att Migrationsöverdomstolen inte får bevilja prövningstillstånd med enda motiv att ändra migrationsdomstolens dom. Att någon har ett eget intresse av att målet prövas i Migrationsöverdomstolen är alltså inte en tillräcklig grund för att bevilja prövningstillstånd.
Den andra grunden för prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen, så kallade extraordinära skäl, blir främst aktuell när det har begåtts något allvarligt fel i underinstansernas handläggning. Beroende på omständigheterna kan ett sådant exempel vara att migrationsdomstolen har avslagit en begäran om muntlig förhandling trots att det hade behövts för en tillräcklig utredning i målet eller att domstolen inte uppmärksammat att klaganden skickat in nya bevis.
Så arbetar Migrationsöverdomstolen
Det är ett stort antal migrationsmål som varje år ska hanteras i domstol. Under 2023 avgjorde de fyra migrationsdomstolarna ungefär 40 000 mål. Migrationsöverdomstolen avgjorde i sin tur ungefär 13 000 mål.
Antalet mål där Migrationsöverdomstolen beviljar prövningstillstånd på grund av prejudikatskäl varierar från ett år till ett annat beroende på hur behovet av vägledande avgöranden ser ut. Ett sådant mål avslutas med att ett vägledande avgörande, så kallat prejudikat, meddelas. När Migrationsöverdomstolen var ny var behovet av prejudikat av naturliga skäl större och då kunde antalet vara fler än 30 per år. Under senare år har antalet prejudikat legat runt 20 stycken. Att prövningstillstånd beviljas på grund av extraordinära skäl är mer vanligt.
Totalt sett beviljas prövningstillstånd i mycket få, inte ens en procent, av det stora antalet mål som varje år överklagas till Migrationsöverdomstolen.
Alla fem dömande avdelningarna på Kammarrätten i Stockholm hanterar Migrationsöverdomstolens mål. Varje avdelning har i uppgift att se till att målen blir klara att avgöras och att bedöma om det kan finnas skäl att meddela prövningstillstånd på grund av prejudikatskäl eller extraordinära skäl. Om ett mål bedöms innehålla en fråga som kan vara intressant för ett prejudikat, lämnas målet över till en av avdelningarna som har i särskild uppgift att bevilja prövningstillstånd av prejudikatskäl. Det är också den avdelningen som sen kommer att avgöra målet och ta ställning till om avgörandet ska ha betydelse som prejudikat.
Prövningstillstånd på grund av extraordinära skäl beviljas av alla avdelningar som också beslutar avgörandet i målet.
På grund av den stora mängden mål som kommer in till Migrationsöverdomstolen, är samarbetet inom domstolen mycket viktigt för att de mål som innehåller frågor som kan vara intressanta för ett prejudikat kan hittas. Det samarbetet sker både bland de föredragande jurister som arbetar med handläggningen av målen och bland domarna. En gång per månad hålls så kallade praxismöten då representanter från alla avdelningar samlas och tar del av varandras erfarenheter från den senaste månadens arbete och av ny lagstiftning samt av annat som är av intresse för domstolens uppgift att meddela prejudikat.
Det är också värdefullt för Migrationsöverdomstolen att ta del av de rättsliga funderingar och diskussioner som förekommer på migrationsdomstolarna. Därför möter Migrationsöverdomstolen de fyra migrationsdomstolarna två gånger per år.
Stora förändringar är på gång
Den lagstiftning som har betydelse för utlänningsärenden ändras relativt ofta. Det beror bland annat på att många bestämmelser har sin grund i EU-rättsliga regler som i sin tur ändras förhållandevis ofta. Som exempel kan nämnas de bestämmelser som rör asyl och familjers rätt att återförenas samt förvar av utlänningar som enligt beslut ska lämna landet, Sådan ny lagstiftning och EU-domstolens praxis påverkar behovet av vägledande avgöranden från Migrationsöverdomstolen.
Även förhållandena i Sverige påverkar utlänningsärendena. Som exempel kan nämnas att reglerna om möjlighet att få uppehållstillstånd för att arbeta här ofta ändras. Relativt många avgöranden från Migrationsöverdomstolen rör sådana frågor.
Reglerna om svenskt medborgarskap ändras inte lika ofta, men ett reformarbete pågår just nu. Något som redan har införts är nya krav på skötsamhet som kompletterar reglerna om yngre personers möjlighet att få svenskt medborgarskap efter anmälan. Migrationsmål som rör medborgarskapsfrågor har blivit vanligare och behovet av prejudikat har därför ökat.
Inom EU har ett stort reformarbete nyligen avslutats med något som kallas asyl- och migrationspakten. Det är ett helt paket av ny lagstiftning som rör bland annat grunderna för asyl och förfarandet i sådana ärenden samt hanteringen vid EU:s yttre gränser av så kallade tredjelandsmedborgare, det vill säga någon som är medborgare i ett land som inte ingår i EU eller Schengensamarbetet. Merparten av den nya lagstiftningen ska tillämpas direkt i medlemsstaterna, alltså bland annat i Sverige, från 2026.
Det är ännu för tidigt att säga vad den nya lagstiftningen kommer att betyda för migrationsmålen och Migrationsöverdomstolens arbete framöver. Ett utredningsarbete ska snart inledas för att få en överblick av konsekvenserna för den svenska utlänningslagstiftningen. Redan nu står det dock klart att när Migrationsöverdomstolen fyller 20 år är vi i full gång med att sätta oss in i den nya lagstiftningen för att fortsätta vara en vägvisare på migrationsrättens område, ett område som då har genomgått stora förändringar.
Elisabet Reimers
Kammarrättsråd, vice ordförande, i Kammarrätten i Stockholm
Vill du läsa mer?
En vanlig dag i kammarrätten | Domarbloggen
Värdefull erfarenhet från båda sidor av domstolsvärlden | Domarbloggen
Beröringspunkter mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar | Domarbloggen
Allmän förvaltningsdomstol – sådant som berör oss från vaggan till graven! | Domarbloggen
